КОЛТАШОВ Алексей Иванович, кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Круг научных интересов: изучение политических процессов в различных государствах мира с точки зрения международного права и их влияние на состояние современного общества.

ДОВГОПОЛОВ Егор Юрьевич, кандидат юридических наук, доцент. Круг научных интересов: правовые вопросы национальной, пограничной безопасности, проблемы миграционного права.

В целях обеспечения государственной и общественной безопасности в России совершенствуется структура и деятельность федеральных органов исполнительной власти, развивается система выявления и противодействия глобальным вызовам и кризисам современности, включая международный и национальный терроризм. Особая роль в этой государственной системе отводится Федеральной службе безопасности Российской Федерации (ФСБ РФ).

Ключевые слова: терроризм, общегосударственная система противодействия терроризму, Национальный антитеррористический комитет, ФСБ России, Полномочия ФСБ России по противодействию терроризму.

В современной государственной политике России по противодействию терроризму особая роль отводится органам федеральной безопасности, деятельность которых получила общенародное признание и поддержку. 7 апреля 2014 года Президент России В.В. Путин, выступая на коллегии ФСБ РФ, отметил, что борьба с терроризмом и экстремизмом остаётся ключевым направлением работы Федеральной службы безопасности. В течение 2012 года органами федеральной безопасности были расследованы и предотвращены десятки преступлений террористической направленности, в целом 99 преступлений, в том числе шесть терактов[i]. В 2013 году сотрудники ФСБ РФ предотвратили 77 преступлений террористической направленности, в том числе 12 терактов. В ходе операций нейтрализованы 255 боевиков, включая 40 главарей группировок, задержаны более 500 бандитов и их пособников[ii].

В первом квартале 2014 года были ликвидированы 13 главарей и 65 активных членов бандгрупп. В результате проведенной оперативно-боевой работы нейтрализована деятельность главаря террористической организации «Имарат Кавказ» Доку Умарова.

По данным директора ФСБ РФ, также было задержано более 240 бандитов и их пособников. Изъято свыше 250 килограммов взрывчатки, 79 самодельных взрывных устройств и более 500 единиц оружия. Спецслужбам удалось предотвратить 19 терактов в разных регионах России[iii].

Говоря о месте ФСБ России в системе федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих антитеррористическую деятельность, следует учесть следующее. В свое время, после принятия Федерального закона от 25 июля 1998 г. №130-ФЗ «О борьбе с терроризмом», Постановлением Правительства Российской Федерации 22 июня 1999 г. был утвержден перечень 31 федерального органа исполнительной власти (включая ФСБ России) и Центральный банк Российской Федерации, участвующих в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности[iv]. Основным субъектом руководства такой разветвленной государственной системой в борьбе с терроризмом было Правительство Российской Федерации.

Затем в мире, в т.ч. и России, значительно возросло количество террористических актов, характер которых подтолкнул руководство многих государств к разработке новых механизмов противодействия терроризму, принятию комплекса мер законодательного и организационно-правового характера, усилению роли спецслужб в этом.

Федеральные законы от 6 марта 2006 г. № 35 «О противодействии терроризму» и от 27 июля 2006 г. № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма»[v] содержат ряд важных новаций, в т.ч. организационно-правового характера, учитывающих российский и международный опыт, накопленный в этой сфере за время, прошедшее с времени принятия в 1998 году Федерального закона «О борьбе с терроризмом».

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму»[vi] в целях противодействия терроризму был образован Национальный антитеррористический комитет (Комитет).

О роли федеральной службы безопасности в деятельности Комитета свидетельствует то, что его председателем по должности является директор Федеральной службы безопасности Российской Федерации, заместителем председателя Комитета – руководителем аппарата Комитета по должности является заместитель директора ФСБ России.

Для координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений образованы антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации. Руководителями антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации по должности являются высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации.

Этим же Указом Президента Российской Федерации было также утверждено Положение о Национальном антитеррористическом комитете. Согласно этому Положению «Национальный антитеррористический комитет является органом, обеспечивающим координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму, а также осуществляющим подготовку соответствующих предложений Президенту Российской Федерации»[vii].

Как справедливо отмечает Ю.С. Горбунов вследствие принятия Положения о Национальном антитеррористическом комитете «изменилась сама государственная система противодействия террористической деятельности. Если ранее основным субъектом руководства борьбой с терроризмом было Правительство Российской Федерации, то в соответствии с Федеральным законом «О противодействии терроризму» эту систему формирует Президент Российской Федерации, который может ее оптимизировать, исходя из складывающейся в стране обстановки. Ранее непосредственной борьбой с терроризмом занимались пять федеральных органов исполнительной власти. Теперь основным субъектом противодействия терроризму определена ФСБ России, в связи с чем внесено соответствующее изменение в Федеральный закон «О федеральной службе безопасности»»[viii].

Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 5 октября 2009 года вместо ранее употребляемого понятия «государственная система противодействия террористической деятельности» вводит новое понятие - «общегосударственная система противодействия терроризму»[ix].

Общегосударственная система противодействия терроризму представляет собой совокупность субъектов противодействия терроризму и нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность по выявлению, предупреждению (профилактике), пресечению, раскрытию и расследованию террористической деятельности, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Общегосударственная система противодействия терроризму призвана обеспечить проведение единой государственной политики в области противодействия терроризму и направлена на защиту основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

Субъектами противодействия терроризму являются уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по противодействию терроризму, негосударственные организации и объединения, а также граждане, оказывающие содействие органам государственной власти и органам местного самоуправления в осуществлении антитеррористических мероприятий.

Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденная указом Президента РФ 5 октября 2009 г., вносит существенное уточнение, касаемо координирующей роли Национального антитеррористического комитета – «Национальный антитеррористический комитет обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области противодействия терроризму на территории Российской Федерации (выделено – нами), в том числе при реализации решений, принятых в рамках международного антитеррористического сотрудничества»[x].

Что же касается координации деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в области международного антитеррористического сотрудничества, то согласно Положению о Национальном антитеррористическом комитете в целях проведения единой внешнеполитической линии Российской Федерации в данной области это прерогатива Министерства иностранных дел Российской Федерации[xi]. Министерство иностранных дел Российской Федерации координиру­ет деятельность федеральных органов исполнительной власти в проведение единой внешнеполитической линии в сфере международного антитерро­ристического сотрудничества, в том числе в формате деятельности между народных организаций и структур — ООН, «Группы восьми», ОБСЕ, Совет; Европы, ОДКБ, СНГ, ШОС, АТЭС, Регионального форума по безопасности АСЕАН (АРФ), в рамках взаимоотношений России с авторитетными между народными организациями — Евросоюзом, НАТО, АСЕАН, ОАГ, а также в рамках двусторонних отношений с партнерами по международной антитеррористической коалиции[xii].

Итак, как отмечено выше, основным субъектом противодействия терроризму является ФСБ России, роль которой в осуществлении антитеррористической деятельности обусловлена компетенций этого федерального органа современного российского государства.

Федеральная служба безопасно­сти Российской Федерации (ФСБ Рос­сии) является федеральным органом исполнительной власти[xiii], в пределах своих полномочий осуществляющим государственное управление в облас­ти обеспечения безопасности Россий­ской Федерации, защиты и охраны го­сударственной границы Российской Федерации, охраны внут­ренних морских вод, территориально­го моря, исключительной экономиче­ской зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природ­ных ресурсов, обеспечивающим ин­формационную безопасность Россий­ской Федерации и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, определенные законодательством Российской Феде­рации, а также координирующим контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнитель­ной власти, имеющих право на ее осу­ществление[xiv].

Ст. 4 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.06.2003 № 86-ФЗ) определяет: «Правовую основу деятельности федеральной службы безопасности составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

Деятельность федеральной службы безопасности осуществляется также в соответствии с международными договорами Российской Федерации»[xv].

Деятельность федеральной службы безопасности осуществляется на основе следующих принципов: законность; уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина; гуманизм; единство системы органов федеральной службы безопасности, а также централизация управления ими; конспирация, сочетание гласных и негласных методов и средств деятельности[xvi].

Одним из направлений деятельности органов федеральной службы безопасности является «борьба с преступностью и террористической деятельностью»[xvii]. Органы федеральной службы безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению и пресечению террористической деятельности[xviii].

Согласно п. 7) ст. 8 Положения о Федеральной службе Российской Федерации (Утверждены Указом Президента Российской Федерации № 960 от 11.08.2003 г.) «обеспечение борьбы с террори­стической и диверсионной деятельно­стью» также является одной из основных задач ФСБ России[xix].

Для решения этой задачи, согласно ниже перечисленным пунктам ст. 9 Положения о Федеральной службе Российской Федерации (Утверждены Указом Президента Российской Федерации № 960 от 11.08.2003 г.)[xx], ФСБ России осуществляет следующие функции:

7) «разрабатывает меры по борьбе с террористической и диверсионной деятельностью и организует их осуществление, а также определяет порядок использования подразделений специ­ального назначения»;

35) «организует участие в обеспече­нии совместно с федеральными органами государственной власти и орга­нами государственной власти субъек­тов Российском Федерации безопас­ности проводимых на территории Российской Федерации общественно-политических, религиозных и иных массовых мероприятий»;

37) «участвует в обобщении практ­ики применения федерального законодательства в области обеспечение безопасности Российской Федерации, борьбы с террористической …..деятельностью ….»;

39) «участвует в пределах своих полномочий в подготовке и заключе­нии международных договоров Российской Федерации….»;

40) «заключает в установленном по­рядке и в пределах своих полномочий международные договоры Россий­ской Федерации; по согласованию с иностранными компетентными органами направляет официальных представителей в иностранные государст­ва и организации в целях повышения эффективности борьбы с преступно­стью;… осуществляет внешние сношения с иностранными компетентными органами и обменивается с ними на взаимной основе оперативной информацией, специальными техническими и иными средствами»;

41) «участвует в работе междуна­родных, межгосударственных и иных организаций в соответствии с между­народными договорами Российской Федерации»;

42) «участвует по направлениям своей деятельности в организации и проведении (в том числе за рубежом) специализированных выставок, кон­ференций и семинаров»;

46) «организует и осуществляет в пределах своих полномочий проведение научных исследований по проблемам обеспечения безопасности личности, общества и государства».

Органы федеральной службы безопасности обязаны:

а) «информировать Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и по их поручениям федеральные органы государственной власти, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации об угрозах безопасности Российской Федерации;

д) выявлять, предупреждать и пресекать акты терроризма»[xxi].

Согласно следующим пунктам ст. 13 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.06.2003 № 86-ФЗ)[xxii] органы федеральной службы безопасности имеют право:

б) «осуществлять оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению террористической деятельности»;

б.1) «осуществлять специальные операции по пресечению террористической деятельности (оперативно-боевую деятельность), а также создавать и использовать специальные методики и средства для их осуществления;(п. "б.1" введен Федеральным законом от 30.06.2003 N 86-ФЗ)»;

р) «осуществлять внешние сношения со специальными службами и правоохранительными органами иностранных государств, обмениваться с ними на взаимной основе оперативной информацией, специальными техническими и иными средствами в пределах полномочий органов федеральной службы безопасности и порядке, установленном нормативными актами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности; заключать в установленном порядке и пределах своих полномочий международные договоры Российской Федерации»;

с) «направлять официальных представителей органов федеральной службы безопасности в иностранные государства по согласованию со специальными службами или с правоохранительными органами этих государств в целях повышения эффективности борьбы с преступлениями международного характера».

В Госдуму 15 января 2014 года был внесен пакет законодательных поправок, расширяющих полномочия ФСБ в сфере борьбы с терроризмом. Так, согласно поправкам в ст. 13 Закона «О Федеральной службе безопасности» предполагается возможность личного досмотра граждан и их вещей, а также индивидуальных транспортных средств и грузов. Пока действующий УПК предоставляет сотрудникам право возбуждать и расследовать уголовные дела, но при этом они не имеют прав, которые есть у полицейских, например, по личному досмотру. Кроме того, законопроект предполагает внесение целого ряда поправок в УК РФ.

Антитеррористическая деятельность ФСБ России осуществляется на двух уровнях:

- национальном (внутригосударственном) уровне – как соответствующая деятельность ФСБ России в рамках общегосударственной системы противодействия терроризму, осуществляемая на основе национального и международного права, с целью обеспечения национальной безопасности;

- международном уровне – деятельность ФСБ России, осуществляемая на договорной и организационно-правовой основах в рамках международного антитеррористического сотрудничества, с целью обеспечения национальной безопасности.

Особенности международной обстановки, сложившейся к началу XXI века, и перспективы ее развития, а также выход на качественно новый, международный уровень взаимоотношений России с сопредельными государствами в сфере противодействия терроризму, обусловили активизацию международного сотрудничества ФСБ России со спецслужбами других государств.

Международное сотрудничество ФСБ России по противодействию терроризму основывается на соблюдении положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права, выполнении международных договоров Российской Федерации, ведомственных и межведомственных нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к ведению ФСБ Российской Федерации в соответствии:

- Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537[xxiii];

- Концепцией внешней политики Российской Федерации : Указ Президента РФ от 14 июля 2008 года № 1440[xxiv];

- Концепцией противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 5 октября 2009 г.[xxv];

- Положением о Национальном антитеррористическом комитете, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму»[xxvi].

ФСБ России активно взаимодействует со 136 органами безопасности, спецслужбами и пограничными ведомствами 76 государств. …При ФСБ России аккредитовано 90 представителей зарубежных правоохранительных и специальных ведомств. Наши представители соответственно работают в 34 странах: во всех государствах-участниках СНГ и 23 странах дальнего зарубежья.29

В рамках «восьмерки» стран были сформулированы следующие основные направления антитеррористической деятельности:

— призыв ко всем государствам приложить усилия, чтобы присоединиться к существующим международным договорам, касающимся борьбы с терроризмом;

— содействовать взаимной правовой помощи и выдаче террористов;

— развивать обмен разведывательными данными и информацией о террористической деятельности;

— принимать меры, направленные на предотвращение использования террористами ядерных, химических и биологических материалов;

— призывать все государства отказываться от предоставления существенных уступок лицам, захватившим заложников, и стремиться к тому, чтобы лица, ответственные за такие действия, были переданы в руки правосудия;

— препятствовать передвижению террористов и принимать повышенные меры по предотвращению подделки документов;

— усиливать защиту от терроризма систем воздушных, морских и других видов транспорта;

— бороться с террористическими актами, направленными против инфраструктуры и объектов административного и коммунального назначения;

— лишать террористов доступа к финансовым средствам;

— развивать подготовку и содействие в области борьбы с терроризмом[xxvii].

На практике проявлением антитеррористического сотрудничества спецслужб государств являются обмен информационными материалами, исполнение запросов сторон, проведение согласованных оперативно-розыскных и иных мероприятий, создание совместных групп экспертов, подготовка кадров. На многосторонней основе реализуются межгосударственные и межведомственные программы и планы.

По инициативе ФСБ России в нашей стране ежегодно регулярно, начиная с 2002 года, проводятся совещания руководителей спецслужб, органов безопасности и правоохранительных органов иностранных государств-партнеров ФСБ России по вопросам борьбы с терроризмом (Совещания): Санкт-Петербург, Москва, Сочи, Новосибирск, Казань, Хабаровск. И количество делегаций, участвующих в них растет из года в год. Если на первое Совещание, которое проводилось в 2002 году в Санкт-Петербурге, прибыли представители лишь 38 иностранных государств, то в Москве 3-4 октября 2012 года в Совещании ХI приняли участие 98 делегаций из 65 стран и от 4 международных организаций.

Все большую озабоченность участников этих Совещаний вызывает высокая способность террористических организаций адаптироваться к различным изменениям обстановки, использование ими в своих интересах национальных, религиозных и этнических конфликтов, создание условий для проникновения в общественно-политические движения и органы государственной власти; использование террористами информационно-телекоммуникационных технологий в сочетании с традиционными методами вербовки новых членов, а также их подготовки к диверсионно-подрывной деятельности.

Участниками Совещания ХI отмечалось, что новым вызовом контртеррористическому сообществу стало сращивание экстремистских и террористических структур с организованными преступными сообществами, в результате чего значительно расширяются финансовые и логистические возможности тех и других.

Впервые в формате Совещания удалось сформулировать и согласовать приоритетные направления совместной работы на ближайшую перспективу: проведение условий для нейтрализации деятельности лидеров террористических организаций, ликвидация пособнической базы.

Совещание ХII (г. Казань. 5-6 июня 2013 г.) зафиксировало расширение практики «обкатки» рекрутов международных террористических организаций в зонах вооруженных конфликтов. Участники Совещания сошлись во мнении, что потенциальными целями для международного терроризма остаются крупные международные политические и спортивные мероприятия.

Взаимодействие органов федеральной службы безопасности со специальными службами, с правоохранительными органами и иными организациями иностранных государств согласно ст. 15 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.06.2003 № 86-ФЗ) устанавливается на основании международных договоров Российской Федерации, в том числе международных межведомственных договоров ФСБ России.

хххххххххххххххх